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2018年提案:广州加快建设“一带一路”和“粤港澳大湾区”国际战略航空枢纽的建议


    一、理由

    广州空港经济区目前已形成以白云机场综合保税区、FedEx亚太转运中心等为载体的航空物流产业集聚,以GAMECO、新科宇航为核心的航空维修产业集聚;现代服务业加速发展、总部经济园动工建设;广州白云机场年度旅客超过6000万,稳居全国客运吞吐量第四位,即将进入航空业务发展S曲线的拐点7000-8000万年客运量。在这种情况下,单纯依靠增加航线,加大国际旅客量,对于航空的整体业务营利水平提升不明显,必须通过转型升级才能适应新的发展需要。随着国家“一带一路”和“粤港澳大湾区”建设的不断推进,广州的国际航空枢纽功能将进一步凸显,但也面临新的机遇与挑战。

    (一)目前出台的临空经济区的规划与航空港发展规划未能充分结合国家“一带一路”和“粤港澳大湾区”总体布局,以及客运量已达到发展拐点的实际情况,尚未制订转型升级的长远战略。

    2016年底出台的最新规划显示,广州市空港经济区规划将起步区打造成国际航空示范城,通过综合交通枢纽建设,依托速度与交通优势,促进临空型经济的快速高效发展,引领区域经济增长,带动综合型城市功能的提升,这份规划并未考虑到“粤港澳大湾区”的新布局,也未能充分考虑广州在国家“一带一路”倡议中的定位。白云机场仍停留在以“航空线路扩张”、“外向航空业务”以及“机场设施设备升级”、“技术升级”为主的发展阶段,未提出转型升级前瞻性对策。

    (二)航空港发展规划未能对标国际主流机场,也未能充分发挥广州优势,形成广州特色优势,产业规划思路有待调整。

    广州空港经济区起步区要打造成国际航空示范城,规划的空间结构调整为,一带三区、两心引擎。广州临空产业目前重点主要在航空产业、物流产业、制造业、总部经济和以金融租赁与跨境电商为主的现代服务业。广州对自己的独特优势研究不够,对于广州具有优势的会展、商贸、医疗、科技、体育、教育及文化产业方面缺乏长远的产业布局,对本地潜力企业的培育和对未来10年重大产业的预判也显得不足。

    (三)广州市发展临空经济的管理体制有待理顺。

    空港委成立2年多以来,一直存在责权利不够明确的问题,与所在行政区、与机场、与南航存在沟通体制上的纠结,而自身也存在着体制僵化,激励机制不足等问题。一是白云机场是省属,空港委与机场方的沟通协调机制难以跨越行政隶属的界限,效率低下;二是土地搬迁由所在行政区委区政府负责,难度大,积极性不高,进展慢;三是招商引资受行政机关管理体制和相关政策约束,缺少企业化激励机制,工作积极性和效率不高,招商工作进展缓慢。 

    (四)目前仍以终端服务为主的白云机场经营管理与服务发展的理念有待转变,服务模式亟待创新。

    目前,广州白云机场与上海、香港等优秀客运机场的服务存在巨大差距,广州周边城市的旅客到白云机场无法享受异地登机,行李无法异地托运。今后,大湾区交通越来越便利,广州的交通优势进一步弱化,乘客将越来越看重中心城市所能够提供的联动服务谁更方便、谁更周到,过去在广州白云机场出发的乘客,将来可能会越来越多的被香港、深圳、珠海的航铁联运服务带走。没有服务的创新,将无法在“一带一路”、“大湾区”发展和市场竞争中保持优势。

    二、建议

    (一)针对“一带一路”和“粤港澳大湾区”发展布局,加快转型升级,把广州建设成为“空港—海港—铁路”一体化的国际战略航空枢纽城市。

    首先,航空经济支撑广州枢纽城市的发展必然要经历从临空经济区到航空港、航空城、航空都市圈,由“航空线路扩张”向“航空业务内生”、由“外向航空业务”向“内需服务”、由“机场设施设备升级”、“技术升级”向“商业模式创新”、“制度创新”转型的发展升级过程,广州要及早做出具有前瞻性的规划,制订广州市“航空城”发展蓝图,提出“大湾区航空都市圈”的战略构想,尽快完成转型升级,形成以高科技创新产业和枢纽型经济为核心,“空港-海港-铁路”三位一体,以高附加值临空产业为动力的可持续产业发展体系,让广州及早立于发展战略的制高点上。同时,发挥南沙港和南沙自贸区的优势,加快“空港—海港”一体化部署和“空港-海港-铁路”一体化规划建设,加快在港口附近部署机场,分流白云机场的整机货运,推动白云机场货运及机场物流进一步发展,补齐货运短板,实现临空经济区向更高层次的航空经济模式转换。

    (二)深入研究广州发展独特优势,制订具有广州特色的重点临空产业发展规划。

    世界上任何一个枢纽机场形成的临空产业在共性的基础上还必然形成独一无二的个性,都具有其独特的优势。建议广州立足粤港澳大湾区的枢纽城市地位,发挥面向海外、辐射内地、得天独厚的地缘优势和白云机场的流量优势,在航空产业、物流产业、总部经济外,还要引进工业制造4.0及其应用在航空领域的相关产业,加快航空产业及高新技术产业在周边集聚,形成高精尖的产业集群,助力广州打造航空大都市,让机场周边发展成为城市经济的核心,进而成为全球经济产业链的重要节点。同时,认真做好航空流量经济尤其做好跨区域航空合作、做实航空联运、实现航空经济支撑客运枢纽城市的发展目标,还应该考虑大力发展广州市具有优势的会展、商贸、医疗、教育等优势产业,做大做强广州优势产业,形成广州城市独特的优势。

    (三)认真研究和理顺广州市临空经济中存在的管理体制问题,为广州市航空枢纽城市建设提供强大的制度保障。

    建议重新研究制定空港委的架构与临空经济区管理体制,采取“政企分开”管理模式,建立科学的盈利模式和激励机制,使空港委工作积极性与效率得到提升。目前,我国的开发区管理模式大致可分为大多数开发区采用的“集中管理型”、深圳科技工业园区为代表的“公司制”和苏州工业园为代表的“政企分开型”三大类。“集中管理型”由管委会全面管理开发区建设与发展,行政主导,效率较低。广州空港委类似这种类型,但没有行政区的权限。“公司制”效率最高,但缺少了行政职能。“政企分开型”管委会只行使政府管理职权,而开发区以公司方式运作,政府行政权与企业经营权相分离,兼具效率与行政职能。其次,建议广州积极寻求省里支持,由市里出资以市场化方式收购白云机场的控股权,以股份制公司模式对机场按照国际化大都市门户的定位开展管理。再次,在无法取得机场管理权限的情况下,要建立强有力的协调领导机构,确保与白云机场的良好协调,务必改变目前协调效率低下的现状。

    (四)适应“一带一路”、“大湾区”发展和市场竞争需要,加快创新白云机场服务模式,确保白云机场的核心竞争地位。

    一是要完善机场内服务性产业布局,建设跨区域联合监管、有单独航空经济核算、集中消费的商务设施,方便旅客的一体化消费;二是开展以“空港铁汽联运”为标志的“到达购买、远程行李托运及白云机场--粤港澳大湾区商务旅客”的新型高端旅客联运服务,加强珠三角的旅客联运、机场交通一体化,特别加强广州与珠海、中山、江门、肇庆等珠江西岸无机场的航铁服务,提高机场中转效率和旅客中转停留时间利用率,支持机场周边区域为长时间待机旅客提供商旅和休闲服务,获得“流量经济”的福利;三是要维护枢纽城市良好生态系统和历史文化系统,确保机场附近航空社区良性可持续发展,使得居住在枢纽城市的居民比处在辐射区域之外的乘客享受到独特的服务和各种各样的航班,获得了时间与空间的效率及专业就业机会。

 

(该提案为2018年十三届政协二次会议书面发言)

 

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